我国《立法法》第73条对地方立法进行的分类没有采用统一的标准，[7]而是同时采用了法律规范的完备程度标准和事务的性质标准，但两类标准下的分类均没有明确提及补充性立法

我们应当如何理解和适用我国《行政处罚法》第12条第3款的规定？地方在何种情形下可以进行补充性立法，在何种情形下不得进行补充性立法？补充性立法和执行性立法的边界不是泾渭分明的，而是存在着模糊地带，那么，该法第12条第2款和第3款的界限在哪里？学界现有的关于越权立法、抵触立法的理论应当如何完善，才能涵盖地方补充性立法所提出的新情形？笔者于本文中将尝试对这些问题进行探讨。2020年《辽宁省安全生产条例》第19条规定，矿山、金属冶炼、船舶修造、建筑施工、道路运输、城市轨道交通运营单位和危险物品的生产、经营、储存单位的主要负责人和安全生产管理人员，均应当考核合格（案例一）。

相关领域尚未制定法律、行政法规，法律规范处于空白状态的，地方可以进行先行性立法。最后，上述学说虽然存在立场分歧，但相关主张和辩护方式均是一种形式化的方式。依照地方补充性立法与中央立法关系的不同，可将补充性立法区分为独立型补充立法和关联型补充立法。[12]同前注[10]，全国人大常委会法制工作委员会编书，第139-141页。对违反这一规定的，该法未设定相应的行政处罚。

[24]因此，地方立法既可能补充中央法规范的构成要件，也可能补充中央法规范的法律后果。2021年我国《行政处罚法》第一次以法律的形式明确肯定了地方补充性立法的法律地位，这是对现实状况的回应和确认，也是国家立法机关对待地方补充性立法态度的一次自我革新。国家机关所能表现的国家行为的范围，实为机关的权限，而非自身所有的权利。

1906年，夏同龢编辑的《行政法》将行政机关设为一编，其下分设行政组织行政官厅等章。[15]徐仲白运用纯粹法学理论，证明了机关人格的存在，但也确定了机关人格是在机关义务的层面上而存在的。不过，其将中央政府、地方各级政府列为行政主体，也就与法人要求有所出入。梁启超指出，国家有机体说不起于伯伦知理，但完备于伯伦知理。

这时的国家行政机关是指统治阶级运用国家权力对国家行政事务进行组织和管理的机关，亦称国家管理机关，或简称政府。[28]参见张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第115-121页。

即在国家关系中，特定人的某种行为不认为其人格者的行为，却认之为其人格者以外相异的他人格者的行为，即基于其人格者意思以外相异的意思而行的行为，就是国家的行为。他还使用了代表一词表达两者之间的关系。国家与寻常的有机物有相类似之处，不同之处在于国家系人力创作而成而非天造。另外，行政主体理论的存在理由也不能成立：行政主体理论与依法行政没有必然的逻辑联系，依法行政并不意味着由单个的行政机关自己负责而免除政府乃至国家的责任。

国家所行之权力，自国家成立时即有，非若个人之权利，必依法律而始得）。但这种主张是不合逻辑的。该文所批评的行政主体的碎片化、独立性、分散性等问题，也都是针对我国当代理论之下所认识的行政主体。1899年，梁启超主持的《清议报》自第11期开始连载德国伯伦知理的《国家论》，伯伦知理的国家有机体说也随之传入中国。

宪法第10条第1款规定的城市的土地属于国家所有，还有第33条第3款规定的国家尊重和保障人权（还有其他以中华人民共和国或者国家为主语的规定）等，都表明了国家的主体性。[19] 司徒节尼金也曾专门批判过主体，客体，行为的行政法学体系。

并且，国家活动假手于单方行为时，国家意志超越于一般自然人及法人的意志，假手于双方行为时，其意志又与其他意志相等。[2]梁启超：《政治学大家伯伦知理之学说》，载《饮冰室合集2》，中华书局1989年版，文集之十三第70-71页。

[31]姜明安点明的其实是我们的形象思维习惯决定了行政主体概念的使用方式。陈新民曾恰当地指出：目前中国行政法学界普遍把行政主体的概念视为公权力机关，所以行政主体的概念也和行政官署接近。她坚信，以分权为内涵的行政主体制度迟早会为我国所认可，因为它为直接民主所要求，也是社会发展的必然。[36]参见薛刚凌：《行政主体之再思考》，载《中国法学》2001年第2期。国家行政机关是贯穿《行政法概要》全书的基础概念之一。在我国的近代行政法学上，早期的教材都是先从国家论开始论述，明确了国家的法学属性之后，再展开行政法、行政主体、行政官署的分析。

但是，即使在民事领域承认机关法人，行政法学也没有必要受此羁绊，行政法领域应当放弃机关法人（行政机关可以成为行政主体）的概念，回归国家法人说或机关说（机关是国家法人的机关）。行政机关在一定的范围内以行政主体的名义进行活动，其效力归属于行政主体。

行政主体范式针对的基本问题是行政权力、义务和责任的实质归属，而不是行政诉讼被告之确定。[38]章剑生同样也是将一级政府作为行政主体之一。

只有公法人格才能组织国权机关，否则只是普通的机关。[21]国家行政机关的概念在后续中国行政法学上得到普遍采用。

她在对比中外行政主体理论后指出，我国行政主体理论存在内在不足：首先，行政主体的概念不科学，隐藏着把管理相对人视为行政客体之意，容易使人形成管理者与被管理者不平等的误解，不符合行政法治的内在要求和时代精神。（戊）根据上级机关指示，独立执行其所负之义务。从社会角度看其性质，国家是多数人的集合团体，但国家不同于其他团体的显著特征在于，国家是领土团体，有统治权的团体，有固有的统治权。即便按照新的复议体制改革，取消上一级主管部门的复议管辖，也没有改变政府职能部门与政府之间的等级。

构成机关的自然人并非以其固有的人格而为他种人格的国家代理，实际上是国家的人格经由此机关来表现。[32]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第94页。

行使统治权的机关只要有统一的方法，仍足以维持国家意思的统一，而无碍于统治权的唯一而不可分的性质。应用民国后期出现的机关人格说，承认行政机关部分人格，即相对于其他行政机关有法定的权限，在出现权限冲突时，可寻求司法的解决（而不是现在通行的上一级政府协调），亦即承认机关诉讼，应是将来的可行之策。

[11] 值得注意的是，行政主体概念一次都没有出现在钟赓言的行政法讲义中，但在范扬的《行政法总论》中已广泛使用。国家机关的构成员仍保有独立的人格，可与国家之间构成法律关系。

构成该机关的个人虽然必为权利主体，但当其处于官署地位之际，其所行使的恒属于国家的权利，官署自身不得为权利主体。羁束国家的法律规定和羁束国家机关的法律规定存在差别，由此可以证明单一的国家人格和国家机关人格的对立。[36] 2000年，沈岿也加入到论战中。[25]参见王名扬：《法国的行政法和行政法学》，载《行政法概要》编写组：《行政法资料选编》，法律出版社1984年版，第509-511页。

这一概念还容易造成误解，不能区分作为民事主体的行政机关和作为行政主体的行政机关，不能反映它在行政法中的特定身份。[42]王天华虽然没有专门探讨行政主体问题，但结论暗含其中，与我国民国时期的通说应无二致。

行政权原则上由行政首长掌握，但行政事务繁多复杂，不可能由行政首长一人悉皆躬亲。[13] 依据法人实在说，法人是有机体，其人格是实在的，表示其意志者是自然人，称为机关，机关是法人不可分的部分。

人们对行政机关采取了群体主义的认识。我们应在法学国家观的指导下恢复行政主体的本来面目，确立国家与私人之间的法律关系，但可以在行政主体内部承认机关人格。

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